《瞭望》文章：警界新政

陽春三月，全國472名地市公安局長齊聚北京，接受為期10天的培訓(xùn)。

有別于一年前的縣級公安局長培訓(xùn)，這批承上啟下的地市警界一把手，被專門要求“謀劃好”本地公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)。特定語境下，也可以解讀為凝聚意志，鼓勵創(chuàng)新從而破解難題。

公安隊(duì)伍素被寄予穩(wěn)國安民的厚望，在當(dāng)前中國，尤需直面諸多壓力和難題：

社會急劇轉(zhuǎn)型，不和諧的深層誘因增多，帶來治安、穩(wěn)定形勢嚴(yán)峻，需要公安以相對有限的警力和技術(shù)手段，保持打擊犯罪力度，提高社會安全感；

傳統(tǒng)社會模式解構(gòu)，沿用多年的部分管理方式失效，在配套機(jī)制缺失的條件下，需要公安迅速創(chuàng)新社會管理方式，維持政府對社會的治理能力；

矛盾潛行，社會情緒不穩(wěn)，警民關(guān)系微妙，特別要求公安公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，但有時卻不得不面臨警察權(quán)威下降的尷尬；

此外，為最大限度化解社會矛盾，一些地方往往需要公安“顧大局”，前置大量警力，協(xié)調(diào)解決一些專業(yè)范疇邊緣的問題，承擔(dān)警服之外的職責(zé)。

在突破困境的路途中，外界對公安產(chǎn)生了權(quán)力膨脹的隱憂，公安內(nèi)部則還以人少案多、權(quán)責(zé)不等、執(zhí)法環(huán)境惡化的抱怨。有人開出藥方：重組政法架構(gòu)，一手限制警察權(quán)，一手保障警察執(zhí)法能力。立意高遠(yuǎn)，但也有人責(zé)之對體制改革的復(fù)雜考量不足，對改革環(huán)境的估計過于樂觀。

更具操作性的路徑，是公安加強(qiáng)隊(duì)伍自身建設(shè)，通過改革創(chuàng)新，逐步解決工作體制機(jī)制問題，剛?cè)岵?jì)達(dá)到“外癥內(nèi)治”。

這一思路其實(shí)在近年公安工作部署中一以貫之。從公安正規(guī)化建設(shè)，到力推警力下沉的“三基”工程，再到“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”(社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法)和“三項(xiàng)建設(shè)”(警務(wù)信息化、執(zhí)法規(guī)范化、警民關(guān)系和諧)，高層運(yùn)籌帷幄，地方試點(diǎn)頻出。換言之，警界“新政”早已啟動，此間既有鎂光燈下的重點(diǎn)突破，更有持之以恒的整體推進(jìn)。

在這個國家與社會重新建構(gòu)，權(quán)力和權(quán)利重新劃線的時代，改革的共識應(yīng)當(dāng)明確，警察作為國家權(quán)力的第一線，不可能置身度外?？疾煲恍┑胤?ldquo;新政”樣本，恰是印證一句老話：過去的經(jīng)驗(yàn)是改革，今后的出路仍是改革?！?董瑞豐)

《瞭望》文章：警務(wù)改革的太原樣本

舉人事機(jī)制之“綱”，張警務(wù)工作之“目”，是太原公安這場改革的用意所在

文/《瞭望》新聞周刊記者董瑞豐

新局長上任三把火，讓太原警察這兩年壓力很大。

2008年集中整頓，2009年全員考評，及至2010年競聘上崗：從分局局長、支隊(duì)長到普通民警，上至正處，下至科員，全部職位放開，一年一聘；考評成績成為評聘的硬杠杠，優(yōu)等方有資格晉升，末等則要自動降級乃至解聘。

“新政”伊始，有當(dāng)?shù)馗删欢扔^望，“以為會告一段落”，沒想到環(huán)環(huán)相扣，“一口氣都不給喘”。

2008年4月，山西省公安廳副廳長蘇浩受命兼任太原市公安局局長。此時太原警察的聲譽(yù)正處于谷底，2005年打死北京警察一案的陰影尚未散去，2006年、2007年太原市行風(fēng)政風(fēng)評議，公安局又連續(xù)墊底。

整頓以后，太原警風(fēng)為之一振。但新局長坦言，成效是“在高壓政策下產(chǎn)生的”，整頓“只是權(quán)宜之計”。在一次內(nèi)部發(fā)言時，蘇浩稱，單純地就業(yè)務(wù)抓業(yè)務(wù)，就隊(duì)伍抓隊(duì)伍，社會治安始終無法走出“嚴(yán)打-反彈-再嚴(yán)打-再反彈”的泥潭，隊(duì)伍管理也無法擺脫“整頓-反復(fù)-再整頓-再反復(fù)”的怪圈。

“要想從根本上解決問題，就必須對現(xiàn)行公安運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革，破解長期以來影響和制約公安事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制性難題。”借助一整套考評體系，使干警能上能下、能進(jìn)能出——太原公安隨后的大刀闊斧，觸碰到干部人事制度的內(nèi)核，也勾勒出警務(wù)新政的綱目。

綱舉則目張。舉人事機(jī)制之“綱”，張警務(wù)各項(xiàng)工作之“目”，正是太原這場公安運(yùn)行機(jī)制改革的用意所在。

全員下崗競聘

“我們已經(jīng)在推行全員下崗競聘了。”3月17日，太原市公安局萬柏林分局的史水鴻告訴《瞭望》新聞周刊。這一天，也是太原市局新一批副處級警官提名公示的截止日。

史水鴻是經(jīng)過全員差額推薦、分局差額提名等程序，由市局黨委會審定后，于2009年底競聘上任的第二批副處級警官。太原公安的運(yùn)行機(jī)制改革，選擇自上而下、逐級逐層地前推。

一年以后，通過年度考評，所有警官、警員將被劃分為“優(yōu)等”“合格”“基本合格”“不合格”四個等次。根據(jù)改革方案，只有被評為“優(yōu)等”的警官和警員，才有資格競聘上一級職務(wù)；達(dá)到“合格”以上等次，可在次年續(xù)聘；“基本合格”的予以解聘，參加后進(jìn)民警待崗培訓(xùn)，培訓(xùn)期滿經(jīng)考試考核合格后，競聘下一級警官或同級警員職位；“不合格”的，解聘降職降級、待崗培訓(xùn)；連續(xù)兩年“不合格”的，予以辭退。

“一年之后，沒有所長、副所長，全部進(jìn)入待聘程序，都要重新競聘。”柳巷派出所所長王曉光說。

“白頭發(fā)一下多了起來”，四十出頭的王曉光告訴本刊記者，考評結(jié)果與競聘機(jī)制掛鉤之后，壓力明顯增大，“以往有的警員作風(fēng)懶散，但管多了容易得罪人，有時就睜只眼閉只眼，現(xiàn)在對派出所所長的考評，要看整個所的業(yè)務(wù)成績和執(zhí)法規(guī)范情況，必須狠抓工作。”

史水鴻也有同感：“過去考核不合格也沒事，只要不犯大錯誤，沒見到誰下來?，F(xiàn)在掛鉤‘一年一聘’，危機(jī)感非常強(qiáng)烈。”

這與蘇浩的設(shè)想相符。警官能上能下、警員能進(jìn)能出的工作機(jī)制建立起來后，“就不用再去考慮怎么管他，他會自我加壓、自我管理，達(dá)不到目標(biāo)的，該降級就降級，該辭退就辭退”。

太原市迎澤區(qū)看守所民警劉冬生現(xiàn)在就頗有如履薄冰的感覺。柳巷派出所的這名前刑警，去年參加了后進(jìn)民警待崗培訓(xùn)，后轉(zhuǎn)崗至看守所。“上夜班碰著沒事，別人可能要打會兒盹，也是人之常情，但我就真不敢，就怕打盹的幾分鐘恰巧出了什么事”，劉東生說，“像我這樣‘黃牌警告’過的，要是再去培訓(xùn)，后果不敢想。”

盡管壓力倍增，但不少一線民警反映，全員競聘帶來的公平性，一定程度彌補(bǔ)了心理落差。

太原市公安交警支隊(duì)迎澤一大隊(duì)中隊(duì)長姚繼平說，以前干得好還要等機(jī)會，有不少老民警勤勤懇懇干了二三十年仍是個副科；現(xiàn)在干得好就有機(jī)會，“這兩天推副科級別干部，我參加工作十二年，要和工作才三四年的同事一起競爭，老同志心里難免有點(diǎn)不平衡，但年輕民警就覺得非常有動力。”

雖然“黃牌”在身，劉冬生現(xiàn)在也憋了一股勁要評優(yōu)秀，“眼看副科崗位開始競聘了，我也努著力呢，要是能行，明年我也有機(jī)會競聘上一級崗位。”

打破虛職限制

太原的警務(wù)改革雖大刀闊斧，卻并非一味強(qiáng)壓。相反，方案多處設(shè)計都透露出靈巧和“人情味”。

比如，考評的“優(yōu)等”比例“上不封頂、下不保底”。如果一個單位人人工作努力、業(yè)績突出，都可以評為“優(yōu)等”。

又比如不設(shè)置“末位淘汰”。“一個重點(diǎn)中學(xué)的實(shí)驗(yàn)班，平均成績在95分以上，即使最后一名的成績也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通班的前幾名，是不是應(yīng)該把他淘汰掉呢？”蘇浩反問。

但如此下來，人人快馬加鞭，職務(wù)數(shù)量勢必成為瓶頸。若屢次入圍競聘卻不得晉升，干警評優(yōu)的動力還能剩幾何？

太原為此預(yù)備一步“先手棋”：根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)序列的意見》，打破警員職務(wù)的職數(shù)限制。只要年度考評結(jié)果為“合格”以上等次、且達(dá)到規(guī)定年限，即可晉升上一級警員職務(wù)。有領(lǐng)導(dǎo)能力的，可走警官序列，即所謂實(shí)職；有專業(yè)技能、能干好本職工作的，可走警員序列，即所謂虛職。

營盤派出所治安巡防隊(duì)副隊(duì)長武利軍說，每上一個級別，工資待遇的差距就拉大，因此誰都想往上走。“就像趕牛，前頭掛束草，再揚(yáng)幾鞭子，走得更快了。對基層民警來說，隊(duì)伍解決虛職，享受相應(yīng)的處級、科級工資待遇，能得到實(shí)惠，這是非常實(shí)在的動力。”

原先評選虛職，也有比例限制。“我?guī)煾的且慌?，大約二十來人，都達(dá)到主任科員的條件了，但編辦給的指標(biāo)少，當(dāng)時又沒有好的考評機(jī)制，給誰都擺不平，最后只好都不給，生生把指標(biāo)給廢了。”武利軍說。

公務(wù)員激勵機(jī)制單一，過分依賴行政職級，本是困擾政府部門的普遍問題，并非公安系統(tǒng)特例。但公安人數(shù)遠(yuǎn)超其他政府機(jī)關(guān)，尤其凸顯了這一困境。“比如太原市警察占了太原市公務(wù)員的58%，只是個處級單位，但人數(shù)卻相當(dāng)于50個其他處級單位。人多規(guī)格低，級別什么時候都上不來。”蘇浩說。

由于涉及整個公務(wù)員人事制度，不少地方公安對此改革多點(diǎn)到即止。深圳公安步伐較大，作為公安部的試點(diǎn)，曾在數(shù)年前探索將工作人員分為“警察、文職、雇員”，根據(jù)工作年限、工作績效確定的專業(yè)級別來決定待遇。此后，這一試點(diǎn)與深圳市公務(wù)員分類管理改革銜接，警察被列入行政執(zhí)法類別，建立獨(dú)立的晉升渠道，被媒體稱為“不再走官道”。

特區(qū)之外，解決千軍萬馬過“獨(dú)木橋”的問題，通常辦法無非多設(shè)機(jī)構(gòu)職位，但也流弊甚遠(yuǎn)：疊床架屋，久而久之造成機(jī)構(gòu)臃腫、尾大不掉。

以太原市公安局原治安支隊(duì)為例，共有120人，2名正職、6名專職副支隊(duì)長；支隊(duì)下設(shè)15個大隊(duì)，又有15名大隊(duì)長、15名教導(dǎo)員、至少30名專職副大隊(duì)長；每個大隊(duì)分別下設(shè)2～3個中隊(duì)，每個中隊(duì)又有中隊(duì)長1名、副中隊(duì)長2～3名。

太原警務(wù)“新政”拿此開刀：一手推“扁平化”管理，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)副職均兼任下一級機(jī)構(gòu)正職；一手“拆廟趕和尚”：將市局機(jī)關(guān)原有的41個內(nèi)設(shè)一級機(jī)構(gòu)整合為21個，原有的338個二級機(jī)構(gòu)精簡到125個，精簡出的1269名民警全部充實(shí)到一線。

鐵腕推進(jìn)的同時，也以保障待遇來回應(yīng)干警的切身訴求。“蘇浩的改革動了太原八千民警的飯碗，不可能不考慮穩(wěn)定。”山西警界內(nèi)部一位人士告訴《瞭望》新聞周刊，“增加虛職就是要穩(wěn)定人心。”

改革的天時地利人和

在外界看來，太原的警務(wù)“新政”兼具天時、地利、人和。

所謂天時，中央多次強(qiáng)調(diào)深化干部人事制度改革，要求在建立健全科學(xué)的選人用人機(jī)制上邁出更大步伐、取得更大成效。同時，公安機(jī)關(guān)近年力推專業(yè)化建設(shè)，地方警務(wù)改革的空間和資源都比較充分。2009年4月，中央政治局常委、中央政法委書記周永康視察太原市公安局時，對其改革給予充分肯定。

所謂地利，當(dāng)?shù)鼐缫晃蝗耸空J(rèn)為，蘇浩的改革有一個背景，就是之前的整頓效果很好，得到了黨委政府、社會各界好評。至于整頓，也有一個背景，就是此前警務(wù)狀況不盡如人意。

關(guān)鍵還在人和。“蘇浩很有自己一套想法，而且認(rèn)準(zhǔn)了事情就干，而且協(xié)調(diào)溝通能力也很強(qiáng)。”接近他的下屬這樣評價。

在蘇浩看來，最主要原因是地方黨委政府給予很大支持，“太原市委、政法委將公安運(yùn)行機(jī)制改革列為全市政法創(chuàng)新課題，市局黨委多次給相關(guān)部門專題匯報改革思路和公安運(yùn)行機(jī)制改革具體內(nèi)容，編辦、組織、人事等相關(guān)部門都給予了大力支持”。

對于公安隊(duì)伍，蘇浩認(rèn)為，重點(diǎn)是得到多數(shù)人的贊成。他也深知，改革要循序漸進(jìn)，不能急于求成；職責(zé)規(guī)范、考評體系等等，“提升的空間還很大”。

上蘭村派出所是考評試點(diǎn)單位之一，所長郝瑞告訴本刊記者，市局“三定”方案對民警行為、內(nèi)務(wù)管理和警務(wù)活動三個方面作了全面規(guī)范，厚厚一本考評細(xì)則，每個民警對應(yīng)自己的職責(zé)任務(wù)，實(shí)時記錄工作情況，統(tǒng)一在內(nèi)網(wǎng)上匯總、公開。

“社區(qū)民警每天入多少戶、接觸多少居民、搞哪些防范，巡警出警多少次、處理多少案件等等，考得非常詳細(xì)，一目了然。”郝瑞說，“同時有實(shí)地抽查，防止考核作假。”

武利軍參與了考評細(xì)則的前期編纂：“一開始就是定量考核，后來又把定性的評議加進(jìn)來。評議方式包括每周上下級互評、同級互評和窗口單位群眾實(shí)時評議等，每個人的考評成績中，業(yè)務(wù)考核占75%，評議占25%。”他認(rèn)為，考評體系剛開始運(yùn)行，出現(xiàn)一些地方不好考、卡住了也很正常，可以及時修補(bǔ)完善，“關(guān)鍵是整個過程公開透明”。

“如果運(yùn)行一段時間以后能更加完善，得到絕大多數(shù)人的贊成和擁護(hù)，那這套考評用人體系就不存在‘人走政息’的擔(dān)憂了。”蘇浩說。