在我國，規(guī)章可分為部門規(guī)章和地方規(guī)章兩種。部門規(guī)章是指國務(wù)院各部委及直屬機構(gòu)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限內(nèi)，按照規(guī)定的程序制定的規(guī)定、辦法、實施細則、規(guī)則等具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。部門規(guī)章在全國范圍內(nèi)具有約束力和執(zhí)行力，屬于中央行政立法的范疇，在效力等級上低于法律和行政法規(guī)。地方規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)所制定的普遍適用于本地區(qū)的規(guī)范性文件的總稱。地方規(guī)章只在所管轄的行政區(qū)域內(nèi)具有效力，屬于地方行政立法的范疇，在效力等級上低于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。

　　與法律、法規(guī)作為審查依據(jù)相比，規(guī)章在行政訴訟中只居于參照地位。“參照”規(guī)章是與“依據(jù)”法律、法規(guī)相對的、具有特定含義的概念。“依據(jù)”是指人民法院審理行政案件時，必須適用該規(guī)范，不能拒絕適用;而“參照”則是指人民法院審理行政案件，對規(guī)章進行參酌和鑒定后，對符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章予以適用，參照規(guī)章進行審理，并將規(guī)章作為審查具體行政行為合法性的根據(jù);對不符合或不完全符合法律、法規(guī)原則精神的規(guī)章，人民法院有靈活處理的余地，可以不予以適用。可見，人民法院對規(guī)章的作用和效力不是一概否定或一概肯定，而是在對規(guī)章進行一定評價后，決定規(guī)章是否適用。“參照”與“依據(jù)”的區(qū)別關(guān)鍵在于“依據(jù)”是人民法院對法律、法規(guī)無條件的適用;而“參照”則不是無條件的適用，而是有條件的適用，即在某些情況下可以適用，在某些情況下也可以不予適用?！蛾P(guān)于(行政訴訟法(草案))的說明》中對“參照”規(guī)章的解釋指出：對符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對不符合或者不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地。

　　規(guī)章在人民法院審理行政案件時起到參照作用，是規(guī)章目前在我國法律規(guī)范體系中的特殊地位所決定的。規(guī)章不宜作為行政審判的依據(jù)：(1)有權(quán)制定規(guī)章的行政機關(guān)也有權(quán)作出具體行政行為，因而規(guī)章的各制定機關(guān)本身也可能是行政訴訟的被告，若對它們自己制定的規(guī)章不加審查地一律作為審理依據(jù)，等于被告自己確立具體行政行為合法性標準，可能造成被告規(guī)避法律，不利于保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。(2)規(guī)章制定機關(guān)超越職權(quán)制定規(guī)章現(xiàn)象時有存在，規(guī)章規(guī)定了本應(yīng)由法律、法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，影響了規(guī)章的效力。(3)規(guī)章之間互相沖突。由于地方政府和中央部門之間權(quán)限劃分并不十分清楚，各部、委相互之間的職權(quán)也有交叉，加之某些地方和部門存在明顯的地方保護和部門保護主義傾向，使得規(guī)章之間的沖突比較嚴重，給人民法院依規(guī)章審理具體行政行為帶來了困難。

　　鑒于規(guī)章存在的問題，若簡單規(guī)定人民法院依據(jù)規(guī)章審理行政案件并不適宜。但是，簡單地將規(guī)章排除在人民法院適用范圍之外，也同樣不合適。因為憲法和有關(guān)法律對規(guī)章制定機關(guān)作了嚴格規(guī)定，確認了規(guī)章的法律地位和法律效力，而且目前規(guī)章對我國行政管理起著相當重要的作用，規(guī)章是對法律、法規(guī)的延伸和具體化。不少行政管理行為實際是依據(jù)規(guī)章的規(guī)定作出的。事實上，在我國，規(guī)章是行政管理的重要根據(jù)，其數(shù)量眾多，適用頻率很高，尤其在法律和法規(guī)對某一行政管理事項沒有明確而具體的規(guī)定，而規(guī)章卻作了具體規(guī)定時更是如此。因而人民法院離開適用規(guī)章審理行政案件是很難對具體行政行為的合法性進行審查的。正是基于以上兩方面的考慮，行政訴訟法規(guī)定人民法院審理行政案件，對規(guī)章既非不適用，也非像法律、法規(guī)作為審理的依據(jù)，而是賦予了人民法院對規(guī)章一定的審查翔斷權(quán)，對合法的規(guī)章予以適用，對不合法的規(guī)章不予適用。人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用規(guī)章相關(guān)條款，但應(yīng)當注明“參照”二字。值得思考的問題是：在法律和行政法規(guī)存在漏洞時，地方性法規(guī)是否可以“參照”?司法解釋持肯定立場。例如，最高人民法院行政庭《關(guān)于個體診所是否應(yīng)向工商行政部門辦理營業(yè)執(zhí)照的答復(fù)》(1999年2月19 .E)認為，關(guān)于個體診所是否應(yīng)向工商行政部門辦理營業(yè)執(zhí)照問題，法律、行政法規(guī)未作明確規(guī)定。人民法院在審理這類案件時，如地方性法規(guī)有明確規(guī)定，可參照地方性法規(guī)的具體規(guī)定辦理。

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