深圳經(jīng)過醞釀20年，在全國首推公務(wù)員分類管理，行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)類崗位建單獨晉升渠道，待遇與行政級別脫鉤，即便考上也不再具有官的權(quán)力，新進公務(wù)員全部實行聘用制，聘期一般3年，這還是原來的公務(wù)員嗎？

　　此次改革小組成員歐陽堅說，對大量長期壓在副科、正科兩級得不到升遷的基層公務(wù)員來說，改革“增加了一種激勵機制”

　　專家分析指出，深圳模式“遲早推廣至全國”。對于根深蒂固的“官本位”意識、對于高燒不退的“考公熱”，此舉將意味什么？

　　3月19日上午，深圳市體育館人頭攢動，一批年輕人拿著一摞證件接受資格審查，他們報考了深圳市行政執(zhí)法類聘任制公務(wù)員。

　　“這還是不是公務(wù)員啊？”暨南大學(xué)研究生陳城驚詫地發(fā)現(xiàn)，當公務(wù)員多了“行政執(zhí)法類”、“聘任制”這樣的前綴，公務(wù)員已經(jīng)不是原來的公務(wù)員了。

　　深圳近日推進公務(wù)員分類管理改革，將公務(wù)員劃分為綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三類，后兩類建立獨立的晉升渠道，待遇與行政級別脫鉤，不再走“官道”。

　　聘任制改革同時推進，對于新招的公務(wù)員，將采用聘用制，試用期6個月，聘期一般3年。

　　“考上了公務(wù)員原本意味著做官，捧上了鐵飯碗。”陳城說，現(xiàn)在完全不是那么回事了，即便考上了公務(wù)員，也不再具有官的權(quán)力，也并不意味著終身衣食無憂。

　　“官本位”意識成改革最大阻力

　　深圳從來不乏改革故事，這一次，深圳成為全國第一個實行公務(wù)員分類管理的城市。

　　2.4萬名來自公安、規(guī)劃、國土、稅務(wù)、城管等10個部門的執(zhí)法人員，被歸為“行政執(zhí)法類”公務(wù)員，統(tǒng)稱“執(zhí)法員”。氣象局16名氣象預(yù)報、信息網(wǎng)絡(luò)人員歸類“專業(yè)技術(shù)”。兩者之和約占深圳公務(wù)員的七成。

　　他們不走“官道”，每個人的職責(zé)都是執(zhí)行，不具備“官”的決策權(quán)力。

　　但他們擁有獨立的晉升渠道，如“執(zhí)法員”設(shè)7個職級，由高至低為：一級執(zhí)法員、二級執(zhí)法員……七級執(zhí)法員。各職級間無上下級關(guān)系，一級執(zhí)法員也無權(quán)領(lǐng)導(dǎo)七級執(zhí)法員。

　　“官權(quán)”掌握在那些帶“長”的人手中，如局長、處長、科長，而他們都屬于綜合管理類公務(wù)員。

　　由于職級能不能晉升全憑個人業(yè)績，各層次“執(zhí)法員”發(fā)展機會均等，很多基層執(zhí)法員對此十分歡迎。

　　中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授陳天祥認為，公務(wù)員分類管理的一大好處就是沖淡了官本位。“在大學(xué)，只要學(xué)問好就受人尊重，中山大學(xué)就有很多老師不愿做官，有人當了幾年官后就辭職了。同樣的道理，只要執(zhí)法水平高，能成為高級執(zhí)法員，同樣值得佩服，沒必要爭著當科長、處長。”

　　也有人有些抵觸。深圳市人力資源和社會保障局公務(wù)員處的歐陽堅是此次改革小組的成員之一，他表示以前基層級別低，晉升空間小，現(xiàn)在基層和機關(guān)拉平，各層次公務(wù)員機會均等，涉及到利益的重新分配。

　　可是，一些基層公務(wù)員對此也持異見。歐陽堅稱，“官道”被堵死，讓一些公務(wù)員很失落。“官位就像懸在面前的一個餅，看起來很誘人，但實際上很虛幻，搶到的只是個別人。既便如此，一下子把這個餅?zāi)玫簦芏嗳诉€是會感到不適應(yīng)。”

　　根深蒂固的“官本位”意識，是分類改革的最大阻力，有人不停地問：“三級執(zhí)法員到底是不是處級干部呢？”

　　分類管理只是一味“安慰劑”？

　　盡管深圳喝了“頭啖湯”，但依然被指過于保守。

　　“深圳將公務(wù)員分為三類，這種劃分依然很粗放。”陳天祥認為深圳的步子可以更大一點，將類別劃分得更細一點，否則很難達到分類管理的目的。

　　公務(wù)員制度發(fā)展之初，政府職能比較簡單，公務(wù)員多為通才。隨著政府職能擴張，社會分工越來越細，越來越強調(diào)公務(wù)員的專業(yè)水平。分類管理的主要目的就是加強公務(wù)員的專業(yè)化建設(shè)，提升工作效率。“分得越細，越有利于科學(xué)管理。”

　　對此，張成剛頗有感觸：“在公安機關(guān)，有的人搞戶籍，有的人搞刑偵，還有的人今天寫材料，明天去執(zhí)法，如果只是籠統(tǒng)地歸為執(zhí)法員，不進一步細分，仍難做到科學(xué)管理。”

　　“拿同一套標準如何考核不同性質(zhì)的職位？考核不了，好壞就只能由領(lǐng)導(dǎo)說了算。”陳天祥說，在這種粗放的管理模式下，干活不積極，搞關(guān)系積極，潛規(guī)則就是這么來的。

　　美國上世紀50年代就將公務(wù)員分為“一般行政類”和“技藝保管類”，僅前者就分為23個職組，524個職系，18個職等。英國、香港、新加坡等地也分得很細。

　　對此，深圳市人力資源和社會保障局局長王敏坦誠，目前的劃分的確比較粗放，接下來會在三大類中作進一步細分。“改變長期以來形成的‘大一統(tǒng)’的行政文化有個過程，必須考慮平穩(wěn)過渡，難以一步到位。”

　　而中國人民大學(xué)政治學(xué)系教授張鳴則擔心，公務(wù)員分類管理只是一味“安慰劑”。在發(fā)達國家，公務(wù)員所得到的好處，基本上都體現(xiàn)在職級高低上。但在中國，一個公務(wù)員有沒有官位，含金量大為不同，因為職級帶來的工資提升，比起官位帶來的各種有形無形的好處，“簡直就沒法比，說天壤之別，一點都不過分”。

　　歐陽堅回應(yīng)說，官位的含金量的確很高，但能當官的只是少數(shù)人。深圳人社局發(fā)現(xiàn)，很多公務(wù)員20多歲時工作很有沖勁，但到了30多歲，一旦發(fā)現(xiàn)升官無望就開始混日子。

　　“基層大量公務(wù)員壓在副科、正科這兩級，長期得不到升遷，覺得和機關(guān)比很吃虧，非常影響士氣。由于體制的壓制，要讓他們一直保持旺盛的精力不現(xiàn)實。”歐陽堅說，這就是所謂的“天花板現(xiàn)象”，而分類管理則在官位之外增多了一種激勵機制。

　　歷史上，針對國家干部的分類管理取得了成功。上世紀80年代末，國家干部隊伍達2900萬人，機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)干部都在里頭。此時，國企改革已經(jīng)開始，需要落實用人自主權(quán)，國家干部缺乏分類管理的弊病開始顯現(xiàn)。

　　為此，當時的人事部將國家行政機關(guān)的干部單列出來，專門搞一套管理體系，企事業(yè)干部另搞一套，這為企事業(yè)單位的發(fā)展釋放了巨大自由。“對國家干部進行分類管理，與今天公務(wù)員分類改革一脈相承。”陳天祥說。

　　“分類管理還是有效的。”歐陽堅認為，一個很明顯的例子是為警力下沉提供了體制保障，“以前公安機關(guān)的資源都往機關(guān)傾斜，而現(xiàn)在的統(tǒng)計顯示，93%的警察在一線。”

　　聘任制難以激起“鯰魚效應(yīng)”

　　聘任制，是此次深圳公務(wù)員改革的又一亮色，深圳將爭取每年補充約1000名聘任制公務(wù)員。

　　與傳統(tǒng)的委任制公務(wù)員相比，聘任制公務(wù)員的出口大大拓寬，用人機關(guān)與聘任制公務(wù)員協(xié)商一致，就可以解除聘任合同。“公務(wù)員這個飯碗是很好，但并非只能由你來端。”歐陽堅說，“以前要開除一個人很難，除非他觸犯了刑律。”

　　深圳在分類管理的同時實行聘任制，以期兩者合力產(chǎn)生更好的激勵效果。

　　深圳從2007年1月開始了公務(wù)員聘任制的試點工作，并招聘了兩批共53名聘任制公務(wù)員，但聘任制的威力沒有發(fā)揮出來。“因為那時聘任制公務(wù)員缺乏晉升通道，又缺乏科學(xué)的考評機制，很難做到能進能退。分類管理則解決了這些問題。”

　　另一方面，聘任制也將助力分類管理的推進。“如果說分類管理是確保公務(wù)員能上能下，那么聘任制則是確保能進能出，公務(wù)員不求上進，就將被請出隊伍。”深圳人社局公務(wù)員管理處處長孟漫表示。

　　雖然聘任制公務(wù)員被形容為“瓷飯碗”，但人們依然趨之若鶩。深圳此次聘任制公務(wù)員招考，平均每個職位超過115人參與角逐，創(chuàng)歷史新高。

　　很多人期待這些聘任制公務(wù)員能激起“鯰魚效應(yīng)”，激勵委任制公務(wù)員的工作熱情。但深圳方面認為“鯰魚效應(yīng)”可能會有，但沒必要高估。

　　“委任制公務(wù)員和聘任制公務(wù)員按照不同的機制來管理，是裝在不同魚缸里的兩種魚，不管你鯰魚如何鬧騰，對裝在另一個魚缸的沙丁魚無法起到激活的作用。”王敏認為，沙丁魚可以透過玻璃缸看到鯰魚的一舉一動，多少會有所觸動。

　　前些年，政府雇員制風(fēng)行一時，其中就有著名的“深圳模式”。聘任制公務(wù)員和政府雇員有何區(qū)別？

　　王敏稱他們完全不是一回事，前者公務(wù)員的身份并沒變，只是變終身制為合同制。而雇員主要是工勤人員，如司機、雜工等。“招聘雇員主要是為了節(jié)省成本，不排除有些單位的雇員干著公務(wù)員的活，但這種局面會逐步理順。”

　　有些考生擔心，聘任制公務(wù)員會淪為“二等公民”。對此，王敏表示，當聘任制公務(wù)員占少數(shù)時，有這種感覺很正常，但隨著數(shù)量的增多，這種感覺就會消失。“對于新進公務(wù)員，都將采用聘用制，總有一天，深圳聘任制公務(wù)員會成為主流。”

　　“遲早會將分類管理推廣至全國”

　　無論如何，深圳邁出了公務(wù)員分類管理的步子。這一步，深圳花了20年，早在1990年，深圳就以香港為標本，進行公務(wù)員分類管理研究。

　　孟漫稱，當時深圳就發(fā)現(xiàn)分類管理是世界潮流。西方國家常將公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，政務(wù)官負責(zé)制定政策，并隨政黨進退而進退；事務(wù)官負責(zé)執(zhí)行政策，不與內(nèi)閣共進退。深圳的行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員可以算是事務(wù)官。

　　但1990年，我國尚未確立公務(wù)員制度，分類管理也無從談起。直到2005年，《公務(wù)員法》公布，將分類管理確立為公務(wù)員管理的一項基本原則，規(guī)定公務(wù)員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。

　　分類管理試點工作也同步進行，國家質(zhì)檢總局在江蘇等五省區(qū)的質(zhì)檢系統(tǒng)推行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督官和檢驗檢疫官制度。當時的人事部解釋，“兩官”制是行政執(zhí)法類公務(wù)員改革的“試驗田”。另一塊“試驗田”是在專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員領(lǐng)域，人事部與公安部決定在全國公安機關(guān)刑事科學(xué)技術(shù)、技術(shù)偵查隊伍試行分類管理。

　　如今，國家正在加緊推進公務(wù)員分類管理，王敏透露，2008年8月，深圳被確定為全國唯一的公務(wù)員分類管理改革地方試點城市，此后國家人力資源和社會保障部多次催促深圳抓緊試點，部里多名領(lǐng)導(dǎo)多次來深圳指導(dǎo)試點工作。

　　去年九月，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》明確提出“深化干部分類管理改革，完善公務(wù)員制度”。歐陽堅分析，將分類管理寫進這么重要的文件，說明中央看到了其必然性。“從‘大一統(tǒng)’到分類管理，從技術(shù)層面講并不難，最難的是觀念的轉(zhuǎn)變，中央定調(diào)來推進，觀念轉(zhuǎn)變會更快。”

　　“質(zhì)檢是垂直管理，公安是半軍事化管理，上面控制得都比較緊?，F(xiàn)在深圳這樣一般意義上的政府部門也能推進，說明國家有意拓寬分類改革的廣度。”陳天祥認為照此趨勢，國家遲早會將分類管理推廣至全國。

　　深圳的改革消息一經(jīng)傳出，深圳人社局的電話就響個不停，吉林、成都、山東東營等地紛紛索取改革方案，以供借鑒。不久，佛山也表示將于今年探索實施公務(wù)員分類管理。“綜觀《公務(wù)員法》，最大的亮點就是分類管理和聘任制，至今五年，到出成果的時候了。”歐陽堅說。

　　王敏希望國家在更多的城市試點，那樣深圳就不會感到勢單力薄，也將有利于分類管理改革更加深入推進。